सङ्घीयता र समावेशिताका सवालमा देखिएका चुनौती

- चन्द्रकान्त ज्ञवाली

नेपालको संविधान निर्माण मुख्यतः १२ र १६ बुँदा जगको आधारमा पहिलो र दोस्रो संविधानसभाबाट भएको देखिन्छ। 

सङ्घीयताको पृष्ठभूमि हेर्ने हो भने दशवर्षे माओवादी आन्दोलन, १९ दिने सात राजनीतिक दलको आन्दोलनले राज्यको पुनःसंरचनालाई मुख्य सवाल बनाए भने मधेस आन्दोलनले सङ्घीयतालाई मुख्य विषय बनाएपछि भने अन्तरिम संविधान जारी हुन पुग्यो। यसको  पहिलो र पाँचौँ संशोधनले सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्था अपनाउने प्रस्ताव गरेबमोजिम पछिल्लो संविधानसभाद्वारा जारी भएको नेपालको संविधानले  सङ्घीय सरकार,  प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारको परिकल्पना गरयो। यसपछि मात्र संविधानमा ७६१ वटा संसद् र सभा तथा ७६१ वटा सरकारको संवैधानिक व्यवस्था हुन पुग्यो। तर न्यायपालिका भने नितान्त एकात्मक वा जबर्जस्त एकीकृत न्यायपालिका भन्ने गरिन्छ। 

संविधानसभाबाट नेपालको संविधान २०७२ असोज ३ जारी भयो। संविधानसभाबाट जारी भएको संविधान जीवन्त हुन जनताको चाहनाअनुसार र समयसमयमा संविधान संशोधन हुनुपर्दछ। संविधान जारी भएको मसी सुक्न नपाउँदै २०७२ फागुन १६ गते संविधानको धारा ४२ मा आर्थिक, सामाजिक वा शैक्षिक दृष्टिले पछाडि परेका महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेशी, थारु, मुस्लिम, पिछडावर्ग, अल्पसङ्ख्यक, सीमान्तकृत, अपाङ्गता भएका व्यक्ति, लैङ्गिक तथा यौनिक अल्पसङ्ख्यक, किसान, श्रमिक, उत्पीडित वा पिछडिएको क्षेत्रका नागरिक तथा आर्थिक रूपले भिन्न खस आर्यलाई समानुपातिक समावेशी सिद्धान्तका आधारमा राज्यका निकायमा सहभागिताको अधिकार हुने, धारा ८४ मा भूगोल र जनसङ्ख्या रहेको ठाउँमा जनसङ्ख्याका आधारमा निर्वाचन क्षेत्र कायम गर्ने, धारा २८६ बमोजिम निर्वाचन क्षेत्र कायाम गर्ने, निर्वाचन क्षेत्र कायम गर्दा जनसङ्ख्या पहिलो र दोस्रो भूगोलको आधारलाई संशोधन गरियो। दोस्रो संशोधनमा चुच्चे नक्सालाई समेटिएको देखिन्छ। तर आज संयुक्त सरकार बनेको भनेकै संविधान संशोधन मुख्य आधार थियो तर आजसम्म पनि संशोधन हुन सकेन। 

संविधान आफैँमा संविधानवादमा आधारित, व्यवहारवादी, भविष्यवादी, आजको पुस्ता र भोलिको पुस्ताका अधिकार सुनिश्चित र ग्रहण गर्दै उनीहरूले पालना गर्नसक्ने वा कार्यान्वयन हुनसक्ने संविधान हुनुपर्दछ भन्ने दहो मत अमेरिकन संविधानविद्ध जेफर्सनको छ। त्यसको पूर्ण समर्थन नेहरु र डा भीम राव अम्बडेकरको समेत रहेको थियो। 

नेपालको दोस्रो संविधानसभाले निर्माण गरी जारी गरेको संविधानको स्तरको क्षमता र हैसियत के रहेको छ भन्ने कुरा यसको कार्यान्वयनमा भर पर्दछ। संविधानसभाबाट संविधान जारी गरिएको संविधान यथार्थतामा जनताको मनसाय, इच्छा र आकांक्षा नै  हो। यसको अर्थ यो होइन कि जनता नै संविधान हुन्।

संविधान राज्यका सबै तहका सरकार, निकाय र अङ्गहरूलाई विधिको शासनमा हिँडाउने नागरिकको कर्तव्य अधिकारको सुनिश्चित गर्ने मूल लिखत मानिन्छ। यस्तो संविधान संवैधानिक सर्वोच्चता हुन्छ। सरकार सीमित हुन्छ। स्वेच्छाचारीताको अन्त्य हुन्छ। लोकतान्त्रिक सरकार हुन्छ। तर संवैधानिक सर्वोच्चताविपरीत संसद्को सर्वोच्चता हुन्छ भने सरकार निरीह हुन्छ। संसद् बलियो हुन्छ। संसद्का कार्य न्यायिक पुनरावलोकन हुँदैनन्। जहाँ बेलायतमा भन्ने गरिन्थ्यो कि संसद्ले महिलालाई पुरुष र पुरुषलाई महिला बनाउन सक्दैन। अरु सबै गर्न सक्छ। 

आधुनिक समयमा संविधानबमोजिम चल्ने सरकार सीमित सरकारको  रूपमा लिन थालिएको छ। अमेरिका, फ्रान्स, जर्मनी, क्यानडा, भारत तथा नेपालको संविधान यसैका परिणति हुन्। २०६३ सालको जनआन्दोलन राजाको प्रत्यक्ष तथा स्वेच्छाचारी शासनको अन्त्य गरी सीमित सरकारका लागि थियो। जनताद्वारा निर्वाचित संविधानसभामार्फत संविधान बनाउने भन्ने अन्तरिम संविधान, २०६३ को उद्घोषसमेत थियो। सोही संविधानबमोजिम २०६४ चैत २८ मा पहिलोपटक दुई वर्षको लागि  संविधानसभाको निर्वाचन भएको थियो। तर संविधानसभाको कार्यकाल दुई वर्षसम्म सर्वोच्च अदालतमार्फत बढाइए पनि अन्ततः पहिलो संविधानसभाले संविधान नबनाई विघटन हुन पुग्यो।

सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनतामा 

नेपालको संविधानले सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनतालाई पहिलोपटक स्वीकार गर्‍यो। अर्कोतर्फ नेपालको सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ता नेपाली जनतामा नै निहीत हुने संवैधानिक व्यवस्थाको कुरा गर्‍यो। यसको प्रयोग संविधानमा जे व्यवस्था गरिएको छ सोहीबमोजिम हुने भनियो। यसरी जनताको सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ताको बाँडफाँट राज्यको संरचनामा हुने गरी संवैधानिक चाँजो मिलाइयो। नेपालको शासन व्यवस्थाको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानिय तह गरी तिन तहको हुने गरी संवैधानिक परिकल्पना हुन पुग्यो। 

नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान र कानुनबमोजिम गर्ने संवैधानिक व्यवस्था राखियो। जातीय, धार्मिक तथा साँस्कृतिक अवस्थाका आधारमा प्रदेश निर्माण हुनुपर्छ भन्ने आवाज दह्रोरूपमा उठे पनि त्यसको सार्थकता हुन सकेन। आखिर प्रदेशहरुको निर्माण जिल्लाको भौगोलिक आधारमा हुन पुग्यो। सामाजिक, साँस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिने भने पनि स्थानीय तहको संरचना निर्माण गर्दाका समयमा यसलाई बाहिर ल्याउन राज्यको चासोको विषय भने देखिएन। 

सङ्घीयतामा राज्यशक्तिको बाँडफाँट 

नेपालको संविधानले सङ्घीय सरकारको एकल अधिकार अनुसूची ५, प्रदेश सरकारको एकल अधिकार अनुसूची ६ र स्थानिय तहको अधिकार अनुसूची ८ मा राखिने कार्य भयो। सङ्घ र प्रदेशको साझा अधिकार भने अनुसूची ७ मा र अनुसूची ९ मा भने स्थानीय, प्रदेश र सङ्घमा राख्ने कार्य भयो। अवशिष्ट अधिकार भने सङ्घमा राख्ने संवैधानिक व्यवस्था भयो। सोही सरकारका अधिकारबमोजिम सङ्घमा सङ्घीय संसद्, प्रदेशमा प्रदेश संसद् र स्थानीय तहमा स्थानीय सभा भन्ने संवैधानिक व्यवस्था गरियो। 

सङ्घीयता कार्यान्वयनमा आवधिक निर्वाचन  

सर्वोच्च अदालतको आदेशबमोजिम २०७० मंसिर ४ गते संविधानसभाको दोस्रो निर्वाचन हुन पुग्यो। अन्ततः २०७२ असोज ३ मा सविधानसभाले नेपालको संविधान जारी गरी लागु हुन गएको छ। यसै क्रममा मधेशवादी दल, आदिवासी जनजाति तथा थारुहरुसमेतको आन्दोलन तथा भारतीय पक्षबाट भएको नाकाबन्दीको कारण समावेशि समानुपातिक प्रतिनिधित्वको आधारमा राज्यका हरेक निकायमा सहभागी गराउन र निर्वाचन क्षेत्र जनसङ्ख्या र भूगोलको आधारमा हुने गरी संविधान जारी भएको मसी सुक्न नपाउँदै संविधानको पहिलो संशोधन हुन पुग्यो।

संविधानको कार्यान्वयनमा १० वर्षमा दुई तहको संसद् र स्थानीयसभाको निर्वाचन भयो। पहिलो पटकको निर्वाचन सम्पन्न भएर पाँच वर्षसम्म स्थानिय सरकार, प्रदेश र सङ्घीय संसद्को दोस्रो कार्यकालको लागि निर्वाचन सम्पन्न गरेर आवधिक निर्वाचनको दोस्रो कार्यकालको सुरुआत भएको छ। कानूनी संरचना र भौतिक पूर्वाधार निर्माणमा देश अघि बढिसकेकाले सङ्घीयतारूपी संविधानको कार्यान्वयनले गति लिन थालिसकेको देखिन्छ। 

सरकार गठनका स्वरुप 

यो संविधानले परिकल्पना गरेको बहुमत, संयुक्त तथा अल्पसङ्ख्यकको सरकारको परिकल्पना गरे पनि कामचलाउ र अन्तरिम सरकारको परिकल्पना गरेन। तर सङ्घीय संसद््ले मात्र निर्वाचन गरेको प्रधानमन्त्री कार्यकारी अधिकार प्रयोग गर्दा कुन चाहीँ शासकीय स्वरूप हो त भन्ने संसारको संवैधानिक शास्त्रले शासकिय स्वरुपको सिद्धान्तलाई नचिने पनि केन्द्रीय सरकारका प्रधानमन्त्री सबै सरकारका अभिभावक भएको नाताले अभिभावकत्व दिनुपर्ने हुन्छ। विगतको समयमा पोखरामा सम्पन्न मुख्यमन्त्रीको भेलाले सङ्घीय सरकारका प्रधानमन्त्रीको अभिभावकत्व खोजेको देखिन्छ। धारा ७६ (१) को  समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीले कहिले पनि सरकारको  स्थायित्व र संसद्को स्थायित्व हुनसक्ने देखिँदैन। धारा ७६ (१) र १६८ (१) बमोजिम २०७९ सालको निर्वाचनले एकमना सरकार कुनै दलको जन्मनै सक्दैन।  

एक तिहाइ महिलाको प्रतिनिधित्वको सवाल 

वास्तविक सीमान्कृत वर्गभित्र दलित, महिला, पिछडिएको क्षेत्र, अपाङ्गता भएका व्यक्ति, खस आर्य, आदिवासी जनजाति राजनीतिक दलको प्राथमिकतामा नपर्नु विडम्बना नै मान्नुपर्दछ। यो हुनु बहुदलीय लोकतन्त्रको संवैधानिक व्यवस्थामाथि नै धावा बोलेको देखिन्छ। यसैले समानुपातिक समावेशिता पहिलो हुनेले जित्ने प्रणालीभित्रै राख्न सकेमात्र एकमना सरकार बन्न सक्ने र समावेशीता राजनीतिकि दलहरूको पोल्टामा भन्दा जनताको निर्णयमा केन्द्रित हुन सक्थ्यो। त्यसकारण पनि सङ्घीय संसदमा रहेको ११० र प्रादेशिक संसद् रहेको १२० सिट समेतको ठूलो सङ्ख्याको समानुपातिक सिट सङ्ख्याको अन्त्य गर्दै प्रत्यक्षतर्फ उम्मेदवारलाई निर्वाचन क्षेत्र निर्माण गर्नुपर्ने देखिन्छ। जस्तो महिला, दलित र अपाङ्गता भएका व्यक्ति आदिलाई छुट्टै निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्नु अपरिहार्य देखिन्छ।

संविधानको संशोधनको सवाल 

त्यस्तै सङ्घीय संविधानको कार्यान्वयनमा अर्को बाधक भनेको संविधानको संशोधन केन्द्रिय सरकारको रहने तर प्रदेशको हकमा प्रदेशको अनुमति लिने, अनुमति नदिएमा दुई तिहाई बहुमतले संविधान संशोधनको अधिकार केन्द्रलाई मात्र दिंदा सङ्घीयताको झल्कोसम्म पनि देखिँदैन। त्यसैले केन्द्रका अधिकार सूचीको संशोधनमा केन्द्रको संसद्बाट उत्पत्ति हुने र केन्द्रको दुई तिहाइ बहुमतले पारित गर्दा प्रदेश संसद्को पनि अनुमति लिइनु पर्ने र प्रदेशको सूचीको हकमा संशोधनको विधेयक प्रदेश संसदबाट नै उत्पत्ति हुने्, प्रदेश संसद्ले पारित गर्नुभन्दा अघि केन्द्रीय संसद्को अनुमति लिनुपर्ने तर अनुमति नआएको खण्डमा समेत प्रदेशको संसद्ले दुई तिहाइ बहुमतले पारित गर्ने प्रावधान राखियो भने सङ्घीयताको अभ्यासमा द्वन्द्व हुने थिएन।  

जेनजी आन्दोलनले ल्याएको परिवर्तन

जेनजी आन्दोलनको माग प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रधानमन्त्री वा राष्ट्रपति, सुशासन र मेरिटको आधारमा संवैधानिक नियुक्तिको मागसहितको एजेण्डामा आन्दोलन सफल भयो। त्यही आन्दोलनको जगमा युवापुस्ताको इच्छा र आकांक्षाअनुसार अन्तरिम सरकार गठन भएको छ। संविधानभित्रबाटै काम चलाउ प्रधानमन्त्रीको सिफारिस र सम्मतिमा तत्कालीन प्रतिनिधिसभामा रहेका दलका नेताहरुसँगको राष्ट्रपतिको परामर्श र सम्मति, संविधानविद्हरुसँगको संवैधानिक राय-सल्लाह र राष्ट्रपतिको संविधानको रक्षक र पालकको हैसियतमा अन्तरिम सरकार गठन भएको हो। यसको मूल कार्य २०८२ फागुन २१ गते अर्को प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन गर्नु नै हो। यो निर्वाचनमा सबै राजनीतिक दलहरुले सक्रिय सहभागिता जनाउनुपर्ने देखिन्छ। 

सङ्घीय संसद्ले नै यस अन्तरिम सरकारले संविधानको पुनरवलोकन गरी संविधानको पुर्नलेखन वा संशोधन गर्न उच्चस्तरीय आयोग गठन गरी उक्त आयोगले दिएको प्रतिवेदनलाई त्यसै अन्तरिम सरकारले संविधान संशोधन विधेयकको रुपमा निर्णय गरी नयाँ आउने प्रतिनिधिसभामा अनुमोदनका लागि पेश गर्नुपर्ने भएकाले सोही प्रतिनिधिसभाको पहिलो बैठकले प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी मोडेलको संविधानको संशोधन गरिसकेपछि प्रतिनिधिसभा विघटनसम्म हुनसक्ने र अर्को निर्वाचन प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रधानमन्त्री वा राष्ट्रपतिको निर्वाचन हुनसक्ने भएकाले सम्पूर्ण राजनीतिक दलहरू यस निर्वाचनमा होमिनुपर्ने अपरिहार्य देखिन्छ।

सोही प्रतिनिधिसभाले नै अन्तरिम सरकारले पेस गर्ने संविधान संशोधन वन पुर्नलेखन विधेयकलाई दुई तिहाइ बहुमतले पारित गरेर प्रत्यक्ष राष्ट्रपति वा प्रधानमन्त्रीको प्रावधानसहित संविधान संशोधन वा पुर्नलेखन हुनजान्छ र सोही संविधानको भावना र अक्षरलाई टेकेर प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रधानमन्त्री वा राष्ट्रपतिको निर्वाचन हुने भएकाले जेनजी आन्दोलनको भावना पूरा हुनेछ। 

निष्कर्ष 

अतः नेपालको संविधान सङ्घीयता, समावेशिता र संसदीय शासन प्रणालीलाई आत्मसात् गरेको छ। राष्ट्रपतीय पद्धति र प्रधानमन्त्रीय पद्धतिलाई इन्कार गरेको देखिन्छ। सङ्घीय शासन पद्धतिमा केन्द्रीय सरकारबाट प्रान्तीय प्रादेशिक सरकारमा शक्तिको बाँडफाँट संविधानमै स्पष्ट रूपमा लेखिने हुँदा नेपालको संविधानले केही हदसम्म समेट्ने प्रयास गरेको  देखिन्छ। अन्य मुलुकमा पनि  सरकारको शक्ति संवैधानिक रूपबाट बाँडफाँड गरेपछि अर्धस्वतन्त्र, स्वायत्त, क्षेत्रीय र स्थानीय सरकारको स्थापना हुन्छ। केन्द्रीय, प्रान्तीय, प्रादेशिक, भौगोलिक वा स्थानीय सरकार सङ्घीय शासन पद्धतिका स्वरूपहरू हुन्।

केन्द्रीय सरकारले नै क्षेत्रीय सरकारको सिर्जना संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम गर्ने गर्दछ। दुई सरकार, दुई प्रशासन, दुई व्यवस्थापिका भनिए पनि नेपालमा तिन तहको सरकार र प्रशासन, तिन तहको व्यवस्थापिका तथा सभा राखिएको छ। न्यायपालिकाको हकमा साधारण एवं सङ्घीय न्यायप्रणाली सङ्घीय व्यवस्थाका प्रकृति हुन सक्छन्। तर नेपालमा न्यायपालीका केवल एकात्मक भए पनि संवैधानिक इजलास र उच्च अदालतको संरचनाले एकीकृत न्यायपालिकातर्फ उन्मुख रहेको पाइन्छ।
 
दक्षिण एसियाको कुरा गर्दा भने  शासन प्रणाली खासगरी भारत, पाकिस्तान र नेपालमा सङ्घीय शासन प्रणाली अपनाइएको छ। अन्य मुलुकमा एकात्मक शासन प्रणाली नै पाइन्छ। नेपालमा सङ्घीयता र समावेशिता नेपालको संविधानका मूलभूत विशेषता नै हुन्। अब भने दोस्रो संविधानसभाले निर्माण गरेको नेपालको संविधानबमोजिम सङ्घीयता र समावेशिताको कार्यान्वयन गर्दै सङ्घीय शासन र समावेशिताको मूल मर्मबमोजिम सरकार,सरकारका निकाय र जनता समेतले कार्यान्वयनमा लाग्नु आजको आवश्यकता पनि हो। संविधान, सङ्घीयता र समावेशिताको कार्यान्वयनमा संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था भइदिएको भए संविधानको उल्लङ्घन नभई संवैधानिक नैतिकता सरकार र दलहरुले देखाउनसक्ने आशा हुन सक्थ्यो।

संविधानको छिद्रलाई खोजेर संविधान उल्लघन हुने काम धेरै भएकाले अबको अहम् सवाल भनेको संविधान संशोधनको लागि उच्चस्तरीय संविधान सुधार सुझाव आयोग गठन गरी संविधान संशोधन गरी संविधानलाई सर्वस्वीकार्य बनाई जैविक बनाउनु अपरिहार्य देखिन्छ। यसपटक भएको जेनजी आन्दोलनको भावनाअनुसार संविधानको संशोधन वा पुनर्लेखन भई मुलुक नयाँ ढङ्गबाट अगाडि बढ्दैछ।

(संवैधानिक कानुनका ज्ञाता लेखक ज्ञवाली सर्वोच्च अदालत वरिष्ठ अधिवक्ता हुन्)